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发出建设性声音,贡献研究院智慧,助力全民战“疫”(二)

2020-2-14 14:55:23

来源:东方网 选稿:王永娟

  今年春节,一场突如其来的新冠肺炎疫情改变了福鼠呈祥的气氛。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,各级政府和全国人民全力以赴抗击疫情。目前,疫情防控的人民战争正处于“大会战”的关键时期。这场没有硝烟的战争,也为城市运行中的风险管理提供了现实的案例。围绕城市风险管理领域的各项议题和社会热点,积极发出建设性的声音,贡献研究院智慧,是身为专业智库的基本职责所在。疫情发生以来,同济大学城市风险管理研究院密切关注发展动态,第一时间组织专家团队开展对策研究,通过多个渠道、借助多种形式建言献策。现将研究院专家的建议要点整理发布

  

  孙建平(中国职业安全健康协会专家咨询委员会副主任,同济大学城市风险管理研究院院长,教授):

  一、许多过去的“城市问题”已经演变成为“城市风险”

  城市安全发展是防范化解重大风险的重要组成部分,这是由我国城市化进程的现实要求和长远意义所决定的。

  一方面,城市化本身就是一个风险化的过程,在打破原有资源平衡,突破原有运行规则的过程中必然产生各种风险。在超常规发展的背景下,人们的思想观念、环境承载能力、文化认同程度等还缺乏应有的准备,再加上法律标准滞后,在突如其来的风险降临时,往往会出现办法不多、应对迟缓的情况。

  另一方面,我国人口基数大,城市人口密度大,在极短的几十年内,越来越多的城市已经或者正在发展成为一个巨大的、复杂的运行系统。随着人口大量流动、产业高度集聚、高层建筑和重要设施高度密集、轨道交通承载量严重超负荷,再加上极端天气引发的自然灾害、技术创新中的不确定性等,许多过去的“城市问题”已经演变成为“城市风险”。而快速城市化又摊薄了管控力量,加剧城市安全风险爆发的隐忧。一些潜在风险成为城市化进程中的障碍,甚至可能造成难以逆转的后果。这不仅是重要的经济社会问题,而且是重要的民生和政治问题。

  二、重大风险的辨识与定位要把握“准星”和“量尺”

  德国社会学家乌尔里希·贝克认为,现代性社会,尤其是后工业化时期以来的社会,是一个风险社会。不同于早期资本主义,风险主要聚集在工厂等生产单位,当代社会的风险不再局限于特定的生产空间、地域或团体,而是弥散到社会空间的各个角落,具有全局性、整体性,并将随工业化的进一步发展而系统地增加。我国城市化的独特路径,要求我们在城市安全风险防控上,不仅要吸取国际经验,也要不断创新,探索形成符合中国城市发展需求的城市安全风险管理理念和管控体系及路径。

  说到风险,先来谈谈“载体”。载体是风险的客观依附,其主要特点是多种多样。比如,城市各生产行业中的火灾、爆炸、毒气泄漏等危险点源;城市正常运行保障中的城市生命线风险、居住风险、出行风险、公共场所风险;各种自然灾害灾难以及由此带来的叠加风险;“非典”“埃博拉病毒”等公共卫生风险,等等。

  风险载体千变万化,应对之道也千差万别,但“挈衣之领,提网之纲”,要坚持“一盘棋”的思想,各地区各部门首先在“重大风险的辨识与定位”上要有大局意识和全局观念。“重大风险的辨识与定位”的关键内涵有二:一是“准星”,二是“量尺”。结合当前新形势和习近平总书记的要求,就是要以“两个大局”为准星,以“匹配社会发展、经济建设和全面建成小康社会的需要”为量尺。“准星”是固定的,需要从上到下快速高度统一,我们要“胸怀两个大局、把握两个大局、服务两个大局”,这就要求我们自觉增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”;而“量尺”是相对变化的,需要结合单个区域的文化底蕴、地理环境、产业结构、行业特征、发展定位去设计、确定和执行。

  风险来源于社会的各项活动中,因此重大风险的确定是不能脱离社会活动特征的。以上海为例,应当尽快开展以区为主体的《重大风险辨识与评价能力建设导则》的制定,从而能准确地把握住工作对象的特点,进而围绕应急管理的预防、准备、监测、预警、响应、实施、恢复和重建这八个功能去找短板、补弱项。

  三、尤其要关注不在城市风险家族谱上的“大白象”

  根据可能性和后果,我把城市风险家族图谱分为以下几种主要类型:可能性小、后果小的事件表征为“大白兔”类型;可能性小、后果大的事件表征为“黑天鹅”类型;可能性大、后果小的事件表征为“金丝猴”类型;可能性大、后果大的事件表征为“灰犀牛”类型。2019年,在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班的开班式上,习近平总书记明确指出,“灰犀牛”型是我们重点防范的对象。

  防范“灰犀牛”必须要进行重大风险的全过程动态评估。各类重大风险总是在一定的时间尺度和空间尺度上不断地进行流变突变。在常态下,重大风险是潜在的、隐形的;在非常态下,重大风险是显性的、突发的。其中,传递耦合性是风险流变突变过程中最重要的特点。比如,在疫情风险中,病毒的超强传播性往往会加速“黑天鹅”向“灰犀牛”的进化,从而对城市应急体系提出极大挑战。在此过程中暴露出来的医疗设施、防护物质、医护人员等的种种不足和“失去控制”,又与防疫抗疫过程中的各个环节相耦合,形成新的更大风险。如果处置不力,就会导致病毒在更大范围内进行传播和变异,引发新的应急资源不足,从而导致恶性循环。

  这种“失去控制”,在现实城市重大风险防范过程中,我将之称为“大白象”类型。“大白象”类型并不在城市风险的家族谱上,具有较大的隐藏性。“大白象”有“很贵重,需要很高昂费用维持,但却难有巨大效益的资产”的含义,其引申意义表达为,在城市风险防范的环节中,人人都知道其严重性,但若全面对其进行风险治理却需要极高的成本,同时又很难即刻产生巨大安全效益,这一点主要是因为安全效益的滞后性和隐蔽性所导致。因为投入大而效益展示度不大,人们往往会选择对“大白象”类型的风险视而不见、避而不谈,寄希望于其不要在管理者在任期间发生事故,甚至出现“宁可事后救援出成绩,也不要事前投入出效益”的错误心态。

  “大白象”还有一个催化功能,比如某些风险原本属于“黑天鹅”类型,但“大白象”可能会将其催化为“灰犀牛”。因此,防范“灰犀牛”,重在管好“大白象”。也正因为如此,针对应急管理中的“监测、预警、响应、实施”,国家卫健委提出“早发现、早报告、早隔离、早治疗”,就是希望通过早干预,防范“大白象”风险。然而,往往难也难在一个“早”字。“早”的实现是需要大量的支持和支撑的,没有足够的宣传怎能实现“早发现”,没有非常态之下的非常之法怎能实现“早报告”,没有足够的病房怎能实现“早隔离”,没有足够的医疗资源和医护人员怎能实现“早治疗”?很多时候,“预防、准备”这两个环节上的“大白象”,使得人们不得不去面对“灰犀牛”。

  四、多元共治是防控风险的一条有效路径

  党的十九届四中全会《决定》明确提出要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全”。实现共建共享,首在多元共治。新形势下,我们应尽快将传统的政府一元主体主导的行政化管理体系转型升级为开放性、系统化的多元共治的城市精细化治理体系。要定位“多元”功能,丰富“共治”内涵,开创“党建引领、政府主导、企业载体、社会参与、市场粘结、文化支撑”的应急管理格局,实现协同效应。

  以党建为路径,着重解决引领机制。要全面落实新时代党的建设总要求,聚焦工作重点,突出精准发力,夯实工作基础。要针对应急管理工作,通过党的建设构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的工作新格局,实现党建“一颗子”激活我国应急管理发展的“全盘棋”。

  以政府为核心,着重解决创新机制。包括应急统筹规划,搭建应急管理综合平台,引导舆情,领导和协调相关社会组织、加大培育扶持力度,推进风险防控专业队伍建设,鼓励发展城市应急领域的相关产业等。

  以企业为载体,重点解决技术问题。包括营造和激发企业活力的环境,保障企业安全、规范生产活动,鼓励企业积极承担社会责任,为风险治理和应急管理提供专业技术、信息资源和系统支撑。

  以社会为对象,实现风险治理社会化。包括鼓励各类组织发挥主观能动性,动员基层社区和市民群众充分参与,加强社区综合风险地图绘制工作,完善风险治理模式,解决社会思想认识问题,实现风险治理社会化。

  以市场为粘结,实现资源配置的优化。市场手段作为行政手段的补充,能充分发挥市场在资源配置方面的优势。市场手段是一种“内在化”手段,既能发挥主观能动性,又能天然形成淘汰机制,粘结最好的资源、最优秀的人才投入到城市应急管理工作中,最终实现以“共建”推进“共治”,以“共治”形成“共享”,以“共享”反哺“共建”。

  以文化为支撑,实现更深层次的可持续发展。“应急文化”的全面建设是形成“多元共治”机制发展最高阶段的灵魂基础,也是大国应急体系的思想特色基石。当前要加强政府应急工作的政治敏感意识、强化企业风险治理的忧患意识、落实民众的风险规避意识,最终在更深更广的层面上实现“共建共治共享”。

  疫情属于城市风险管理的很重要的一部分,从城市安全管理的角度,提出以下建议:1、确保前线工作人员安全。疫情的处理依赖于我们的军人、警察、医护人员、各级战斗在一线的同志们,所以,我们应采取必要的防护措施及工作方案,确保他们的生命安全。2、确保城市运行安全。疫情发生影响最大的是城市生命线的安全、居民的正常生活保障,涉及到水、电、煤、医疗、交通等几个方面,各级政府应制定疫情期间的应对预案,保障城市生命线的安全运行,给普通居民减轻心理压力,保障政府指导意见的顺利下达和实施。3、确保城市物资安全。疫情发展对于城市的物资影响是巨大的,应优先供给流量控制城市,避免抬高物价、造成哄抢等现象。4、确保信息沟通渠道顺畅。疫情传播给大多数人造成了较大的心理压力,尤其是对于互联网信息获取通道匮乏的老年人等人群,因此,需要一条广谱性的信息传递通道,让尽可能多的老百姓了解疫情的实时状况,国家、各级政府对疫情的指导意见、方针、方案,预防办法及保护措施等,避免形成恐慌心理,形成战胜疫情的全民合力。5、确保不发生二次传染源。上海之前也曾有序应对过1988年的甲肝爆发、2003年的非典疫情,根据以往的经验,疫情发生后,应针对高危居民的生活垃圾、医疗废弃物采取针对性的处理措施,避免形成二次传染源。6、从长远看,中国特大城市都应该在城市规划中,建设像北京小汤山、上海金山公共卫生中心等集中救治场地。这才能在遇到像公共卫生类的城市风险包括其他的灾害性风险时,能够进行快速有效集中的救治。

  

  伍爱群(同济大学城市风险管理研究院副院长,教授):

  本次疫情应对将一些平时不太关注的短板和不足暴露了出来,比如:超大城市人口和资源空间高度聚集的隐患;一些平时看来尚算合理的风险识别、判定流程,也在一定程度上对前期疫情处置造成一定延误、困扰了政策制定与传递。传统的应急管理与风险防控还存在很大的进化必要和空间,这种进化不仅仅涉及技术层面,而应该是一种系统化的升级。首先是转变思路,应将“应急管理”转化为“风险管理”。目前的公共安全管理思路主要是“以事件为中心”而非“以风险为中心”,职能部门更关注突发事件的应对和处置,而不是根据情景分析判断事件发生的可能性与后果,由此采取针对性的预防措施。一般来说,风险管理的举措越有效,应急管理所面临的挑战和压力就越小。采取风险管理思路,优先策略是预防和减缓,关键时刻果断止损。因此,应急能力建设的聚焦点,除了关注如何足够快速地进行响应、如何集聚调度足够规模的力量进行处置之外,应更多地思考如何避免事件爆发,或者减缓突发事件所带来的冲击。关于如何实现系统化升级、完善超大城市治理体系,建议:充分发挥市突发公共事件应急管理委员会领导功能,强化城市运行主管部门、应急管理部门以及疾病防控部门的联动;加快完善应急管理机构职能,整合力量建立市应急指挥中心;针对公共卫生安全等重点领域和薄弱环节,明确各区、街镇和社区应急管理职责,做实应急管理基本单元;规范对公众防控知识的科教宣传,加强面对社会公众的专业性防护示范,定期组织公共卫生应急演练。此外,要高质量发展应急产业,加快专业决策咨询智库建设,加大数据整合力度,强化应急状态下数据动员能力,把“大数据中心”打造成“联合作战指挥中心”。同时,还应尽快启动《上海市突发事件应急管理条例》等立法研究工作,提高《突发事件应急预案管理实施办法》等法律层级,强化本市运行应急管理和风险防控的立法保障。

  

* 以上只是作者个人言论,不代表本网观点
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