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《政府投资条例》出台:政府投资应该有所为有所不为

2019-5-7 10:48:46

来源:东方网 作者:盘和林 选稿:桑怡

  5月5日,国务院总理李克强签署国务院令,国务院公布了近4000字的《政府投资条例》(以下简称《条例》)全文,并明确该条例将于2019年7月1日起施行。该条例旨在规范政府投资行为,明确了政府投资概念、范围、决策程序、投资年度计划、项目实施、监督管理和法律责任,涉及道路交通、教育、医疗、绿化环保、供水供气等诸多领域,与公众利益密切相关,且投资体量巨大,以万亿为单位。

  这是中国首部规范政府投资的《政府投资条例》,事实上,政府投资立法早在2001年便开始起草,2010年国务院法制办公开征求意见,一直在不紧不慢的进行着,直到近两年,在中央强调防范化解政府性债务风险的背景下,《条例》再次被提上日程表,因此直至2019年5月才正式公布。前后历时20载,填补了政府投资法规空白。

  目前正是中国经济转型升级的关键时期,但是地方政府投资决策、规模、结构等方面都存在着不容忽视的问题,政府投资项目和资金量不断增多,但地方政府负债严重,地方政府的投资决策机制亟待改善,因此当前颁布的《条例》重要性以及意义可见一斑。笔者认为,简而言之,《条例》传达的思想就是,政府投资要有所为,有所不为,要点主要集中在一下几个方面。

  那么,政府投资应该在哪些方面有所为?政府投资应该在经营性项目上有所为,在非经营性项目上要少参与,把握好政府与市场的关系。

  《条例》的一大亮点就是对政府投资范围及方式进行了界定,进一步厘清了政府和市场投资关系的界限。《条例》明确指出,政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目,以非经营性项目为主。政府投资资金将按项目安排,以直接投资方式为主;对确需支持的经营性项目,主要采取资本金注入方式,也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

  也就是说,政府投资应该聚焦于非营利性公共领域项目,而将社会投资让渡给市场主体,减少对私人资本的挤出,激发市场活力,从而达到政府功能与市场功能相互补充的目的,优化政府投资方向和结构。

  笔者认为,这的确是当前经济形势下的合理决策。一方面,促进基础设施“补短板”实际上还是要增加政府投资,政府投资对于优化供给结构、稳定经济增长等方面意义重大,有助于提高我国长期综合实力。但是另一方面,每年政府能够拿出来进行投资的财政资金有限,而且我国经济增长正在向高质量发展转型,仅依靠“政府投资驱动”无法带动中国经济高质、高效率运转,因此激发市场投资活力势在必行。

  政府投资又应该在哪些方面有所不为?地方政府应该严格遵守《条例》颁布的违规情形的负面清单,即地方政府不得违法违规举债,不得由施工单位垫资建设等,切实防范地方债务风险。

  《条例》明确指出,政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金,政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位,政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

  也就是说,政府投资的资金来源、投资方式相关要求更加严格,归根结底其实是为了控制地方债风险的扩张。过去不少地方政府为了粉饰经济成果,举债加大政府投资,用基建拉动短期经济和就业,其中超预算、低回报项目居多,不仅投资项目效益偏低,政府债务风险也日益加剧,隐形债务不断扩张。而这次本次《条例》称,政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应,实际上也是为了控制新增隐性债务风险。这实际上与去年颁布的《地方政府隐性债务问责办法》理念一脉相承。

  总而言之,此次《政府投资条例》颁布的意义无疑是巨大的,既关乎民生,也关乎国民经济,也意味着我国政府治理水平正在向着科学化、市场化、法制化的方向迈进。但是要把《条例》落实到实处,更好发挥政府投资作用,还需要在实施细则上多下功夫,严格监管,落实责任。(作者系知名经济学者、应用经济学博士后)

* 以上只是作者个人言论,不代表本网观点
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