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大数据时代的政府治理与监管

2017-9-14 13:34:11

来源:党政论坛 作者:董海明 董海军 陈琦 选稿:乔一

  2013年以来,国务院以行政审批制度改革为抓手,加快推进政府职能转变。第一阶段是“简政放权”,削减政府部门“管的太多、管的太细”的审批权。第二阶段是“放管结合”,通过一系列的机制设计与落实,让政府部门工作重心从“事前审批”转到“事中事后监管”上来,更加注重依法监管、科学监管,促进市场公平、释放市场活力。2015年7月,国务院办公厅印发了《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》,全力推进“双随机、一公开”监管改革;11月,国务院下发《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》,明确要求深化商事制度改革,转变市场监管理念,构建权责明确、透明高效的事中事后监管机制。2016年年初,国务院下发《2016年推进简政放权、放管结合优化服务改革工作要点》,明确提出要实施公正监管、推进综合监管、探索审慎监管,加强监管创新,促进各类市场主体公平竞争。随着政府监管方式由“事前审批”向“事中事后监管”的转变,审批制度改革也就逐渐进入了“深水区”,加强事中事后监管越来越成为深化“放管服”改革和推进政府职能转变的关键环节。

  2016年7月,上海市政府出台《上海市事中事后综合监管平台建设工作方案》,明确进一步构建以综合监管为基础、以专业监管为支撑的事中事后监管体系;2017年2 月,上海市政府办公厅印发《上海市事中事后综合监管平台运行管理暂行办法》,肯定了综合监管平台对提升政府监管效能的作用,进一步夯实了监管平台稳定、可靠运行和安全、规范管理的制度基础。

  如何在简政放权的同时提升管理效率,提高监管质量,成为政府运行中的难题。大数据是治理现代化的一种技术路径,可以依靠海量的数据搜集和精准的数据分析增强决策的科学性,它的到来为解决政府的难题提供了很好的契机。大数据可以帮助政府在监管过程中摒弃经验和直觉,通过生产、生活各个领域获取的实时信息,及时掌握社会某一领域的趋势或更全面地了解某一事件的进展,从而做出更科学的决策,并对未来做出更准确的预测,提高应急响应能力。大数据的集中和整合,将加快政府职能、流程的改变,打破政府各部门间、政府与民众间的边界,开辟民众参与监督管理的渠道,提高政府各机构协同办公效率和为民办事效率,帮助政府在简政放权的同时由管理型向服务型转变,为社会带来巨大效益。

  一、综合监管平台建设的现状

  目前,上海市区两级事中事后综合监管平台框架基本完成搭建,以信息归集、双告知、双随机等为主体的业务功能得到了初步应用。

  两级平台各项管理制度和技术标准逐步建立健全,日常建设和运行管理日趋规范;基础监管数据逐步向平台归集,导入市级平台的监管职能清单有6106项,导入16个区级子平台的职能清单8.7万余项,“双告知”信息发送5万余条,已制定 42个“双随机”方案,涉及5.5万余个企业法人;两级平台已完成与法人库的对接,10个区正在进行业务系统向子平台的接入工作;区级子平台数据逐步向市级平台汇聚,涉及许可、检查、处罚类信息107万余条。

  以静安区事中事后综合监管平台建设为例。平台的双告知、双随机、信息归集等功能模块已开展线上线下联动应用,应用数据已在平台产生。截至2017年4月14日,平台归集行政许可、行政处罚、监管数据共13299条。平台向静安区 10个部门推送“双告知”信息1877 条,已反馈完成许可证核发信息 1316条。针对多头执法和监管真空的问题,平台创造性地增加了“联合检查”模块,由区市场监管局、区教育局、区人社局分别牵头,形成“1+1”“1+2”的行业主管加相关部门的协同监管模式,在餐饮、教育培训和人力资源中介三大行业做了探索和尝试。在餐饮行业检查中,由市场监管局牵头环保局和安监局,对静安区66家餐饮企业开展联合检查,共涉及检查事项17项,对8家存在问题的企业予以责令改正。同时,体现静安特色的“楼宇经济”“监管热点”等功能模块后续也将加入平台。

  二、综合监督平台建设中存在的问题

  (一)监管平台设计理念与监管服务实践之间存在缝隙

  1.监管平台功能模块带有过多部门色彩,降低了通用性。按照《上海市事中事后综合监管平台建设工作方案》,市工商局负责组织、实施本市事中事后综合监管平台建设与推进相关工作,研究制定各项管理制度,管理、运用、维护事中事后综合监管平台,配合市政府办公厅做好考核评估工作。《上海市事中事后综合监管平台运行管理暂行办法》也规定了市工商局相似的监管平台运维职责。监管平台建设采用了“1+X”模式,即由市级平台设计开发一组通用功能(即“1”的部分),市区两级共同使用。建设主体部门开发的统一功能在设计和内容等方面都呈现了工商管理部门色彩,影响了其他条线部门共同使用监管平台。例如,“双随机”模块只包含工商部门的检查事项,其他部门的事项清单未导入,导致文化执法、卫生监督等基层监管部门无法通过区平台开展相应的双随机检查工作。“信息共享”模块里的“主体查询”功能只能查询企业法人和个体工商户的注册登记信息。监管平台既为“综合监管平台”,应当包括企业法人、个体工商户以外的市场主体,如事业单位、社会团体、律师事务所等市场主体。因为上述主体在监管平台上的缺失,民政局、卫计委、司法局等监管部门无法通过监管平台开展相应的监管和服务。 2.市区两级监管平台重复建设。监管平台采用“1+X”建设模式,其中“1”部分的功能设置在市区两级监管平台完全相同。按照整体治理理念,区级监管平台可共享市级平台的“1”部分。实践中,有省市已经以统一的系统网络支撑监管服务。贵州省通过开发运用“一网四系统”,让群众要到政府办的事都能在一张网上办理完成。这张网包括互联网服务系统,即全省统一的公共服务互联网门户及移动版,具有网上申报、网上办理、办事查询、权力清单和审批信息公开、政务中心网站群、“贵博士”智能服务等功能;审批服务系统,实现电子化流程审批和审批信息存储,包括一般行政审批、并联审批、联动

  2.审批、移动审批、证照共享等功能;监管服务系统,促进全省审批业务的规范运行和公开透明,包括全过程电子监察、特殊环节监管、投资项目监管、政务服务大厅服务评价、投诉举报等功能;辅助服务系统,包括微信服务、短信服务、呼叫服务、数据分析等功能。贵州省的“一网四系统”实现了“一网受理、联动办理、统一监管、智能高效”的政务服务数字化。

  (二)政府内部数据互联互通和外部数据共享程度尚处在较低水平

  1.机构分散,各建系统,形成信息壁垒。根据事中事后综合监管平台的定位和建设要求,这是一个相关政府部门共建、共用、共有的信息化工程。然而本市政务信息化体制仍是传统的部门自建自管模式,这虽然是自然发展而成的最常见的形式,其优势在于信息化内设机构可以深刻理解并快速响应所属单位的业务需求,但其缺点也日益显现,即各单位易形成信息孤岛,难以支撑协同业务,信息系统整体绩效偏低,等等。监管平台数据归集的艰难过程和监管主体受限是信息壁垒的例证。静安区事中事后综合监管平台建设过程中遇到数据归集的难题:区职能部门信息系统中的许可、监管、处罚等数据大多沉淀在市级部门,区级部门只能使用效率低下的手工录入、数据倒库等方式向区监管平台归集监管数据。区与区之间数据不共享,各区无法获取本区以外的注册登记及监管信息,无法利用平台开展属地监管,限制了平台的监管范围。例如,许多注册在非中心城区的拍卖企业常常选择在中心城区举办拍卖会,若按属地原则,行为地的市场监管部门在区级监管台上无法记载监管信息。渣土车所属的企业有相当一部分在注册地以外经营,绿化市容部门对其所实施的监管记录也不能在区级监管平台上予以体现。政府内部数据的割裂不仅不符合时代背景下监管服务的要求,也不利于政府的整体治理。

  2.政务数据资源未得到有效利用。政府在履行社会管理和社会服务的过程中掌握了大量的数据,但现实情况是大量沉淀的政务数据资源未被分析加工,尚未给监管服务带来“数据红利”。对庞大的政务数据进行大数据的“深加工”,将从三个方面助力政府提高监管服务水平。政府通过大数据可以获取更加精确真实的信息。大数据的产生多数时候不需要人工参与,直接由机器自动生成,真实准确,不容易受主管因素影响。大数据能帮助政府更及时地发现问题,提高预警能力。科学开发和利用大数据能够缩短监管所需经历的时间周期,弥补传统监管方式在及时性方面的不足。利用大数据可以节省政府监管成本。传统监管很多时候需要数量庞大的监管人员实地参与,而大数据监管可以大大降低这类人工成本。比如苏州市建立了覆盖城乡的信息化防控网络,在警力与人口配比不足万分之十的情况下,却使打击处理案件数、刑拘转捕率、技术支撑率均为江苏省最高,实现了“以十抵万”的办案效率。

  3.政府和社会数据源对接不够。监管平台的扩展性目前还比较低,未能共享社会数据源中可抓取、可利用、可分析的数据。社会上的每一个企业、每一个人、每一台机器,每天都在产生大量的数据,其中很多数据都曾经过政府之手,都可能被政府采集到,因此要把数据视为资产,通过多种渠道尽可能多地采集。这不仅包括官方内部数据,也包括大数据链条上的其他外部数据,比如企业在政务平台上、在社交平台上对政府政策措施所提的意见建议乃至只言片语。对企业数据可按照优良资产、不良资产等分类存储。青浦区已经有了积极实践。青浦区综合监管平台通过对接市通管局网站备案系统,自动抓取网站首页照片和检索网站中有关理财、年化收益率等P2P重点监管词汇,实现了风险的自动预警和及时管控。

  (三)平台能够实现的功能与事中事后监管体系总体目标存在距离

  1.功能单薄。由于业务牵动力不足,当前的平台功能侧重于信息采集,上线的联合执法、协同监管等综合性业务应用较少,日常监管内容也不够丰富,平台部分功能设置与基层站所的实际业务流程不匹配,无法满足一线执法人员的实际工作需要。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号),要求政府治理思路从过去强调事前审批转变到注重事中监管和事后执法。然而,“证照分离”制度只是事中事后监管体系的组成部分,而非全部,事中事后监管的内涵和外延至今未有清晰的界定。政府倡导事中事后监管更多地侧重于对效果和目标的追求,而缺少对具体方式方法的定义,导致在信息化平台建设过程中,除了“证照分离”改革所明确的“双随机”“双告知”功能以外,无法提出其它明确的事中事后监管业务需求,平台实现的功能较为薄弱,与改革的总体目标还有较大的距离。

  2.区级子平台特色功能应用不足。不少区都结合区情在子平台的“X”部分进行了开发设想,但目前为止尚未有体现区情区貌的特色功能上线运行。区级监管平台在保障市级平台监管功能的同时更应挖掘自身特色,开发优化区域政府治理、提升监管服务水平的模块。天津市市场主体事中事后监管平台的创新经验为我们提供了正面案例。天津在全国率先出台并实施了《天津市市场主体信用风险分类暂行办法》。分类的依据是经营异常名录、严重违法企业名单、行政处罚、监督检查等公示系统的公示信息,由公示系统依照分类标准自动生成,并根据信息变化动态调整。根据分类标准,全市市场主体被分为“良好”“警示”“失信”“严重失信”四个类别,分别对应绿、黄、红、黑不同颜色,进行醒目标注并向社会公示。

  三、加强监管平台建设的建议

  1.树立“用数据说话,让数据做主”的数据驱动决策思维模式,更多倾听基层一线声音。设计包括事中事后综合监管平台在内的政府治理、监管服务的整体方案时应该养成用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新的思维习惯,尊重数据与客观证据,尤其要重视数据结论与常识不符的情况,避免有倾向性地选择使用与常识一致的数据,放手使用基层一线的大数据得到的结果,放手让大数据说话。充分发挥基层力量,在各种平台中提供他们的参与渠道。强调整体设计,需要积极吸收基层探索、创新的实践经验。必须认真总结基层经验,必须认真听取包括基层在内的各方面的意见。基层的创造和一线干部的首创精神,是整体设计的基础和动力。 2.探索大数据时代的政府机构改革,运用云计算、大数据、物联网等现代信息技术,加大综合监管平台建设创新。消除信息孤岛、加强部门间数据共享和业务协同的最有效途径就是打破体制壁垒,建立集中式、中立化的政务信息化部门。上海市可以在若干基础较好的区进行试点,科学整合项目审批、资金拨付、

  2.队伍管理等职能,将信息化项目的权属从区级部门提升到区政府层级,从而真正形成工作合力。静安区在建设综合监管平台时由区府办、区审改办、区科委和区市场监管局形成类实体化的建设团队,该经验可资借鉴。综合监管平台要充分利用现代化技术,推动监管方式向精准化、智能化转变。云计算可以在技术层面实现对各部门信息系统和数据的物理集中,从而在一定程度上整合各部门已有的监管数据。移动执法、电子档案等,可以提高综合执法效能。电子标签等物联网技术,可以形成全程可追踪的完整信息链条。大数据可以用于对潜在的问题和风险进行预测和研判,为我们科学监管提供决策依据。还可以创新综合监管的方式方法,运用互联网和智能手段,寓监管于无形之中,促进监管不缺位、不错位、不越位。

  3.梳理事中事后监管职责,支撑综合监管平台应用功能建设,拓宽监管平台边际。综合监管平台建设始终需要由业务来驱动,上海市可加快从制度和法理层面对事中事后监管职责进行梳理,研究事中事后监管的内涵、外延以及各项具体业务,形成一系列可操作的制度规范。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》中的“双告知”是一个范例,它明确了两项业务的具体操作方法,为信息化功能的快速建设提供了依据。

  另外,应积极实现监管平台与网上政务大厅、政府办公协同平台互联互通。政府办公协同平台承担内部的优化政府治理改造;事中事后综合监管平台与网上政务大厅发挥对外监管服务功能,各系统间的数据在电子政务云上实现交互和共享。

* 以上只是作者个人言论,不代表本网观点

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