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立法限制过度包装是回应公共需求

2011年12月28日 09:47

选稿:天潼  来源:东方网  作者:周锦尉  

      2012年上海的地方立法计划正在协调、酝酿中。近日,上海市人大常委会召集政府主管部门领导和人大专门委员会领导,就“限制过度包装”作立法调研,为将其列入本届人大的立法计划做准备。本市媒体闻讯采访,作了细致深入的报道——一个立法调研活动被如此详尽披露,这还是首次。媒体的热情,从一个侧面反映了群众对此问题的热切关注。

      “限制过度包装”的“选题”,是在上月市人大常委会30次会议审议“城市垃圾处理专项监督”时形成的。垃圾处理是城市环保的重要问题。而节约资源,有所谓3R原则,即“三R理论”的减量(Reduce)、再利用(Reuse)和废弃物循环使用(Recycle),减量排在第一位。减量,往往能减少垃圾的产生,而过度包装恰恰造成垃圾增多。过度包装,与奢侈浪费、畸形消费之风乃至社会不正之风互为因果。过度包装的东西,多是礼品,送礼要“拿得出手”,要让收礼者感觉到“档次”,于是茶叶装进名贵木盒、大米装进铝罐、白酒装进精美的艺术瓷瓶……起码也要弄个大纸盒,把一丁点东西打扮成“分量十足”的样子。如此浪费,群众心痛、反感。

      民有所呼,立法就该有所应。法律法规是规范社会各方行为的“刚性”规矩。现在,立法需求主要来自两方面,一是政府部门,二是群众。笔者参与其中工作,深感各个政府部门有很强烈的立法需求,每年总会提出诸多“选题”,以使他们的行政行为有法规依据。这完全可以理解,这种需求的增多,一定程度上体现了政府机构和公务员们法制意识的提升。然而,笔者也发现,凡拟议中的法规对相关政府部门行使权力有利,那些部门就显得积极,但如法规要求会给一些部门带来“麻烦”,就会出现推诿的情况。细细思量,对“政府需求”还应以最广大群众的利益来衡量评估,群众利益才是立法的主要指向,满足公共需求,是立法的主要目标。从立法选题开始,到立法调研、确定立法计划,再到立法过程中的一审、二审,表决通过,到立法后评估,我们都要清醒地将公共需求摆在第一的位置,坚持聚焦公共需求的理念。

      宜从群众反映强烈的几个产品入手

      社会问题要求以立法来“做规矩”的,往往是错综复杂的难题。上届上海市人大通过实施的“道路交通处罚规定”和本届通过实施的“控烟条例”、“养犬管理条例”,都是这样的难题,需要立法者以智慧、魄力和韧劲来回应和满足群众的公共需求。“限制过度包装”看来又是一个难题。据我观察,至少有四个关口需要智慧地“闯过”。

      首先,法规规范的指向是所有商品还是部分商品?由全国人大通过实施的《循环经济促进法》规定,“从事产品及包装物设计,应当按照减少资源消耗和废物产生的要求,优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒无害或者低毒低害的材料和设计方案,并应当符合国家标准的强制要求。”这个规定较为原则,但包括全部产品。国务院针对月饼、食品和化妆品等的过度包装制定发布过行政法规。但此前还未有相关的地方法规。对上海此次地方立法,笔者建议,不宜设定“全胜”目标,而宜设定“有限目标”,从群众反映强烈的几个产品入手,比如月饼、保健品、化妆品和其他若干食品。

      其次,过度包装的判断标准怎么确定?国家和本市有关部门曾有标准规定或文件,对过度包装作过一些界定,包括包装物占商品的比例(如有个规定是“包装成本不得超过该产品成本的20%”),或者包装物体积(如国家质量技监部门规定“每千克月饼包装不得超过9×10立方厘米”),以及包装孔隙率、包装层数。这对月饼之类还行得通,但对有些贵重滋补品如虫草就难了,现在虫草的市场价每500克已高达十几万,弄点贵重木材做包装盒,成本不可能超过20%。那么,地方立法时有没有权限规定标准?《标准法》指出,只有在没有国家和行业标准的情况下,省级标准化行政主管部门才可制定产品安全、卫生方面的标准。这就要再次提及前述的“设定有限目标”:限制过度包装,如针对群众意见最大的几个产品,标准确定可能就容易得多。

      再次,怎么处理本地产品和非本地产品的关系?地方法规只在本行政区内有效,而市场是没有这个界限的。《产品质量法》规定“任何单位和个人不得排斥非本地区或者非本系统企业生产的质量合格产品进入本地区、本系统”,如此,我们的地方立法会不会只能适用于本地产品?在相关座谈会上,政府有关部门建议,对本地产品的过度包装,地方立法要明确生产企业的责任与义务,推行包装减量化;对非本地产品的过度包装,可明确销售企业的责任和义务;至于政府采购,则要拒绝这类产品……这些建议对破解这个难题颇有启发。

      最后,罚则如何制定?国家的《循环经济促进法》涉及了限制过度包装的问题,但因是“促进法”,未设罚则;而我们的地方立法,有设定罚则的必要。

      笔者深信,立法时破解难题,大可问计于群众;回应公共需求的立法,群众会有充分热情参与并贡献智慧。

      

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