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善于寻找利益关系的平衡点

2010年12月27日 10:13

选稿:上官贤  来源:东方网  作者:周锦尉  

      近日,上海市十三届人大常委会二十三次会议审议通过了修订后的《上海市住宅物业管理规定》,一部涉及社会领域民生问题的法规,受到各方人士的关注。在这部法规提出、审议、听证过程中遇到不少难题,笔者参与其中的工作,深感立法过程显示出寻找相关利益关系平衡点的智慧选择。

      首要的是:公权力与私权利之间的平衡点。

      较为广义地说,民主推进某种意义上是“限制、规范公权力而保护私权利”。而立法就是善于寻找它们之间的“平衡点”。在行政、经济、社会的不同领域,这种“限制”和“保护”有其相同的也有不同的方面特征。在行政法领域,对公权力的“限制和规范”,是立法的主要指向。行政许可法明显减少行政审批权限及项目,就是典型案例。而在社会领域,则有表现不相同的调节。社会学的理论认为,若将整个社会以“三个空间”划分,政治行政领域为“第一空间”,行政权力资源丰富;经济领域为“第二空间”,资金财富资源丰富;社会领域为“第三空间”,权力和金钱资源缺乏,多的是利他和奉献等公德资源。而“三个空间“的健康运行,离不开行政、资金、公德资源的相互适度地“介入”和融合运用。社会建设的顺当进行,也是同理。

      社会领域法规调整的是民事主体之间的利益关系,住宅物业管理条例主要是调整、平衡业主利益及由其产生的业主委员会与受业主委托的物业服务企业(公司)之间的利益关系。业主委员会的组建是一个关节点。业主委员会属于民间自治组织,由于种种原因,我们一定程度上缺乏自治组织发育、生存和发展的成熟社会经验。因此让业主们“自我发动、自己组建”,就会出现或是“难产”、或是“产后发育不良”、或是“建后弱运行”等情况,需要行政力量的介入。再从这部法规调整的对象来说,涉及物业的有关事项问题,是“物权”的问题,但这个“物权”的背后则是“人”的利益问题,关联了“人”,就离不开行政资源运用。实践表明,物业管理过程,也需要政府行政力量一定程度介入。但“介入”过度,又会使自治组织丧失“独立和自理”能力。因此,如何适度“介入”,就是处理好公权力与私权利之间的关系,寻找其中的平衡点,成为这部住宅物业管理法规的“关键点”。

      我国有较为健全、强势的各级地方政权和基层组织,显示其优越丰厚的组织资源。珍视这种行政力量在物业委员会组建和运行中的作用,在现实的情理之中。处置妥当了,也有利于防止自治组织萌生和活动过程中冒现负面问题。人大常委会作了深入的立法调研,形成立法的清晰思路。《规定》作了这样的表达:“区县人民政府应当建立住宅小区综合管理工作制度,组织区县相关行政管理单位,部署、推进和协调辖区内物业管理各项工作,并指导监督业主大会、业主委员会的各项工作。”“乡镇人民政府和街道办事处”也有相应制度,并协调和处理管理过程中的综合事务和纠纷,进行指导和监督。这种“指导监督”包括业主委员会筹备组组长“由乡镇政府、街道办事处的代表担任”,对组建后业主委员会不依法按时举行会议的督促等。《规定》还增加了“居民委员会、村民委员会设立的人民调解委员会,可以依法调解本地区业主、业主委员会、物业服务企业之间的物业管理纠纷。”以保障基层社区的稳定。

      大量而重要的是调整不同民事主体之间的利益关系,寻找平衡点。物业欠费和紧急情况下专项维修资金的使用问题,成为法规制定过程中的亮点和难点,人大法制委员会就此举行过市民的听证会。

      因多种原由业主欠交物业费的现象到处可见。以欠交而终止业主的物业转移和抵押的资格,是一些人的想法,经调查和研究,我们认为,欠交费问题比较复杂。不考虑成因,以只有交足额物业费才能有物业转移的资格,可能会过度保护物业公司的利益。另外,物业费纠纷属于平等民事主体的债权债务纠纷,不构成物权权利的瑕疵,不宜限制当事人物业转移的权利。对此作出“提示性规定”,要求业主“应当结清”或“未结清的”与转移物业的“下家”有一个约定,“并告知物业服务企业”。

      物业维修、更新、改造费的使用问题,成为审议这个法规中成为“关键条款”。第59条规定了尊重业主权益的民主方式,即动用这笔维修资金必须符合“两个三分之二”原则(建筑物总面积三分之二以上业主、总人数三分之二的业主同意)。那么,紧急情况下能否动用这笔资金?《规定》有“外墙脱落和渗漏”、“电梯、水泵故障”、“消防设施的损坏”情况,受委托的物业企业可以“动用”的规定。常委们对“外墙”的问题的“紧急”性提出异议,因为其中有“不可测”情况,对物业公司的掌控有难度。表决稿就此修改为“外墙墙面有脱落危险、房顶或外墙渗漏等严重影响房屋使用和安全情况、经由资质的鉴定机构出具证明的”可以动用。由此,较为合理地协调了业主与物业公司之间的利益关系。

      还有立法与执法的关系。社会中发生的某些矛盾和纠纷,有的出在立法以后的执法环节。执法不到位,一些人们把帐记在立法的“本子”上。其实,如今的立法已林林总总,执法更为重要。在《规定》审议中,媒体关注了“三同”问题,即“同一管理区域”、“同一服务内容和标准”、“同一价格标准”,获得共识。《规定》保留了这个“同权同价”的原则。然而,上海的住房市场化是一种历史过程,商品房与售后公房同存,是转型社会中的一种现象,售后公房的量还不少,而利益具有刚性特征,物业费上升太大,会有震动。如何稳妥地实施“三同”,就应有执行方的智慧和战术。《规定》说,“三同”的“具体办法由市人民政府另行制定”,并作出法规的说明(具有法律效力),“考虑到执行同一价格标准涉及面广,情况比较复杂,建议市政府在制定具体方法时要区别不同情况,充分考虑历史因素,尤其要注意弱势群体利益的保护,采取多种方式,有步骤稳妥推进此项工作。”我想,各级政府包括建售后公房的单位,都已经有、还会有相应的对策措施,有望得到平稳解决。

      社会领域立法,事关百姓们的事情,都是内部矛盾,其中有利益矛盾纠纷,需要博弈,要依法“较真”,但还得有设身处地的理解和包容,有时还要“得理让人”。如此,社会方能有和谐安乐的环境。

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